L'OACI et la "crise" de l'ETS aérien européen: conflits de normes, d'agendas et d'intérêts

Abstract

L'Organisation de l'Aviation Civile Internationale (OACI) s'est vue confier par la CCNUCC en 1997, la responsabilité de mettre en place une réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) dans le secteur de l'aviation commerciale internationale 1. Cependant, l'Union Européenne a adopté en 2008, une directive intégrant l'aviation internationale au marché européen des droits d'émission de CO 2 ou Emission Trading System (ETS), mis en place en 2005, pour tous les vols touchant au territoire européen. Cette législation a suscité un tollé de protestations de la grande majorité des autres Etats, lequel est allée crescendo après l'entrée en vigueur de la directive en janvier 2010. La tension entre l'Europe et ses partenaires (notamment les pays émergents) a suscité un climat de crise sans réel précédent-à tout le moins c'est la perception de nombreux acteurs-au sein d'une organisation internationale spécialisée, plus habituée au consensus discret. Le différend fut surmonté, provisoirement, après la condamnation sans équivoque du dispositif européen par l'Assemblée de l'OACI en octobre 2013, et la suspension de l'application de ladite directive pour les vols extra-européens jusqu'au 1 er janvier 2017. Certes, il convient de relativiser la notion de crise telle qu'elle est utilisée ici. Le conflit larvé depuis 2007, sur ce qu'on appelle dans le jargon de l'OACI les "mesures basées sur le marché" (MBM), n'a pas mis l'organisation basée à Montréal par terre, ni ne l'a réellement empêchée de fonctionner, même au pire moment de tension entre l'UE et les pays tiers, entre novembre 2011 et octobre 2013. Il est vrai que la lutte contre le changement climatique n'est pas le cœur d'activité de l'organisation, tel que défini par la Convention de Chicago du 7 décembre 1944. Dans les domaines classiques comme la sûreté ou la sécurité aériennes, la coopération n'a pas été paralysée de la même façon pendant la période considérée. En outre, l'OACI est parvenue à surmonter un conflit qui apparaissait insoluble à l'hiver 2013 et semble, pour l'instant, engagée dans une dynamique plus positive, en vue de l'Assemblée de 2016, où les Etats membres doivent adopter un dispositif global de MBM. Par ailleurs, au paroxysme de la tension sur l'ETS européen, le Comité de la Protection de l'Environnement en Aviation (CAEP), une structure de coopération réunissant les Etats membres et des parties prenantes, a continué à discuter des critères d'une norme sur les émissions de CO 2 des avions, qui a pour finalité elle aussi de lutter contre le réchauffement de l'atmosphère... Toutefois, les documents consultés comme les personnes interviewées évoquent de façon insistante l'idée de crise, voire un véritable traumatisme que cette affaire aurait représenté pour le milieu, relativement étroit, de l'aviation civile internationale. En nous appuyant sur une vingtaine d'entretiens et des documents de première main 2 , et après avoir rappelé rapidement le déroulement des événements dans une première section, nous tenterons d'éclairer cette séquence de blocage autour du dispositif mis en place par l'UE, en passant successivement en revue, dans une deuxième section, trois grilles explicatives: (a) les rapports de force entre les Etats et le poids de la puissance hégémonique des Etats Unis; soit une lecture géopolitique classique des négociations à l'OACI ; (b) le conflit de visions du monde, de systèmes normatifs, entre l'UE et le monde de l'aviation civile internationale; soit une perspective d'analyse cognitive de l'action publique ;