L’allocation Barangé (1951-1990). Enquête historique sur la "légitimité" d'une dépense publique

Abstract

Les manuels de finances publiques publiés sous la Troisième République pointent comme une évidence la difficulté – voire l’impossibilité – de supprimer une dépense, impossibilité qui, jointe à l’avantage retiré par les hommes politiques de la création de nouvelles dépenses, vient aggraver la tendance « budgétivore » des régimes démocratiques. Économistes et politistes ont repris et théorisé, sous diverses formes, cette intuition générale, qui sous-tend les discours de défiance à l’égard de la croissance de la dépense publique, et les propositions visant à plafonner cette croissance par des « règles d’or ». Si l’on suit ce fil, les dépenses (ou certaines dépenses) survivraient à ce qui fonde, au départ, leur légitimité. L’existence de ces analyses constitue, en elle-même, une invitation pour l’historien à aller voir de plus près ce qu’il advient des dépenses inscrites au budget de l’État, lorsque le contexte change au point de rendre caduc l’argumentaire qui avait sous-tendu leur adoption. Pour cette enquête, l’allocation dite « allocation Barangé » offre un cas d’école. Introduite en 1951 comme mesure provisoire en réponse aux difficultés financières des établissements privés, elle survit plus de trente ans à la loi Debré du 31 décembre 1959, dont l’objectif était précisément de régler durablement les problèmes soulevés par les rapports entre l’État et les établissements privés. En retraçant l’histoire de l’allocation Barangé, cette étude, fondée sur des archives publiques et des documents parlementaires, ne prétend pas se prononcer sur la légitimité de la dépense, mais analyser les usages pluriels que les acteurs ont pu faire de cette notion de légitimité, ainsi que leurs effets.La loi du 28 septembre 1951 institue tout à la fois une ressource (dynamique), sous forme d’une cotisation additionnelle aux tarifs de la taxe à la production, une affectation pour cette ressource, l’allocation de scolarité prévue pour tous les élèves du premier degré public ou privé, et un compte spécial du Trésor liant l’une à l’autre. Ce montage baroque trouve son origine dans l’imbroglio politico-juridique que représente la « question scolaire » sous la Quatrième République : il permet d’éviter de subventionner ouvertement les établissements privés, solution inacceptable pour la mouvance laïque. L’allocation scolaire ainsi créée bénéficie à 80% aux établissements publics qui n’en sont pas la cible première (1).De 1951 à 1959, la question de la légitimité de l’allocation (au sens de « conformité au droit ») est au cœur de multiples controverses relatives au montant des transferts, à la définition des bénéficiaires, à l’usage des fonds par les APEL, les départements, les communes etc. L’invocation de « l’intention du législateur » offre ici un levier d’action efficace, enclenchant une série d’actions dont on peut suivre le cheminement, et parfois les va-et-vient, du Parlement au juge administratif en passant par les bureaux du ministère. Elle permet, peu à peu, d’encadrer la réalité de la dépense (2).La loi Debré du 31 décembre 1959 apporte une solution pérenne au problème du financement des établissements privés par l’État, mais ne supprime pas une allocation, sur laquelle comptent des collectivités locales largement mises à contribution pour les constructions scolaires. Inscrite au budget général de l’État à partir de 1966, l’allocation scolaire survit cependant à l’ « explosion scolaire » des années 1960, comme aux lois de décentralisation des années 1980. Une fois la légitimité de la dépense juridiquement établie, rien ne semble pouvoir l’effacer du budget de l’État, sinon l’action lente mais inexorable de l’inflation. La guerre du Golfe précipite cependant sa fin, décidée in extremis en août 1990, alors qu’elle ne met plus en jeu que des montants unanimement qualifiés de « symboliques » (3).