Qui pilote si personne ne gouverne ? La politique publique de protection sociale à Madagascar au prisme de l’analyse des réseaux sociaux

Abstract

L’intérêt croissant pour la protection sociale en Afrique depuis deux décennies entraîne un renouvellement des recherches académiques et de la littérature institutionnelle, entre approches techniciennes et évaluatives et travaux d’économie poli-tique. Ces derniers ont pour singularité analytique de relier la performance des politiques de protection sociale à leurs modalités d’insertion et d’appropriation politique plutôt qu’à leur conception initiale et à la façon dont elles sont mises en œuvre. Dans cette perspective, ce rapport est une contribution originale à l’analyse des politiques publiques dans les pays sous régime d’aide. Considérant la « fabrique politique des politiques publiques » comme un déterminant de leur succès, nous proposons ici une analyse empirique de la construction de la nouvelle politique de protection sociale à Madagascar. L’étude des relations entre les parties prenantes conduit à identifier les coalitions d’acteurs en présence et leur rôle dans les changements d’orientation en cours. La stratégie empirique retenue croise et matérialise les approches de policy network et d’Advocacy coalition framework en les testant à partir des outils de l’analyse des réseaux sociaux. Elle s’inscrit dans la lignée de travaux sur les pays développés ou émergents, rares ou inexistants dans les pays à faible revenu. Les données de réseau inter-organisationnel sont issues d’une enquête sociométrique et qualitative réalisée, en 2018 et 2019, au-près des organisations membres du Groupe de travail sur la protection sociale (GTPS). Sous l’égide du ministère de la Population, ce groupe est en charge de la fabrication de la politique de protection sociale à Madagascar.Nous recherchons les coalitions d’acteurs politiques au sein du GTPS en étudiant la position de chaque organisation dans les réseaux de collaborations, de partage d’informations, d’adhésions, de désaccords et d’influences. Nous posons pour cela trois conditions multiplicatives : l’équivalence structurale au sein du réseau de collaborations qui permet d’identifier des groupes par l’application d’une méthode algorithmique de blockmodeling ; la plus grande densité des liens intra-groupes (vs inter-groupes) dans les réseaux de collaborations, de partage d’informations et d’adhésions ; la plus grande densité inter-groupes (vs intra-groupes) des liens de désaccords. En complément, nous analysons la circulation des ressources au sein du réseau et la cohérence cognitive de chaque coalitions (proximité de valeurs entre acteurs). La démarche permet alors d’identifier la coalition de pouvoir, à forte capacité de mobilisation et d’influence, au cœur de la fa-brique de la nouvelle politique de protection sociale.Nous montrons que la conception qui s’impose à Madagascar traduit directement le déplacement de paradigme qui a eu lieu dans l’arène politique inter-nationale au tournant des années 2000. Les cinq espaces relationnels étudiés rendent compte de la forme singulière de cette traduction dans le con-texte institutionnel et politique malgache. Celui d’un État fragile, liquéfié, d’une incapacité chronique à régler le conflit redistributif, particulièrement en phase de croissance.La politique de protection sociale est dominée par une « coalition pro-vulnérable », autrement dit « pro-cash », bien plus décisive que la seconde coalition « pro-droit ». Composée principalement d’acteurs issus du monde de l’urgence, la coalition dominante porte une vision relevant d’une problématique de sécurité économique, fondée sur l’appréhension de risques individuels et l’intégration marchande. Elle est organisée autour de la centralité de l’UNICEF et associe les deux ministères historiquement en charge de la protection sociale dans le pays ; le ministère de la santé et celui de la protection sociale. L’analyse confirme le rôle surdéterminant des bail-leurs de fonds internationaux. En position de con-trôler le contenu des énoncés de la politique de protection sociale et les dispositifs d’action afférents, les négociations avec les acteurs publics nationaux demeurent faibles. Dans cette configuration où la défaillance du politique peut se lire jusque dans la marginalisation des acteurs issus de la société civile, l’offre globale externe tend à être hégémonique. Ce résultat mérite pourtant la nuance. S’ils n’occupent pas de positions centrales, les acteurs gouvernementaux (ministères et agences) apparais-sent souvent en position de brokers. Ils établissent des ponts entre des mondes séparés de la protection sociale. A défaut de gouverner la politique de protection sociale, l’État et son administration en relaient les principes et les idées. Cette fonction d’intermédiaire entre les grandes organisations internationales et la population, caractéristique d’un pays sous régime d’aide, confère à l’État un rôle de « courtier » propice à la reproduction de stratégies rentières. Sans construction sociale et politique interne dense, la politique de protection sociale ne peut compter que sur la justesse et la pertinence d’une offre globale de protection et de son financement par l’aide. De ce point de vue, la formation d’un nouveau contrat social malgache créateurs de solidarités n’est pas à l’ordre du jour.